Geschichte

Schwierige Nachbarschaften zwischen Rhein, Elbe und Oder. Der Grundlagenvertrag zwischen der BRD und der DDR vom 21. Dezember 1972. Historische Notiz 160 vom 13. Dezember 2017

Kein politisches Terrain war jemals so schlüpfrig und so steinig zugleich wie das Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Nach der „doppelten Staatsgründung“ des Jahres 1949 als Zwischenergebnis des sich immer heftiger heraus formenden Kalten Krieges wurden die beiden deutschen Staaten zu integralen Bestandteilen ihrer Weltsysteme mit ausgeprägtem Frontstaatcharakter, verlief doch zwischen Lübecker Bucht und Fichtelgebirge die Trennlinie zwischen Kapitalismus und Sozialismus. Diese exponierte Situation ließ das Verhältnis zwischen DDR und BRD immer zugleich auch zu einem Gradmesser der Stimmung in der Systemauseinandersetzung sein. Als die USA die weltweite Strategie des „Roll back“ verfolgten, betrieb Bundeskanzler Konrad Adenauer seine Variante der „Politik der Stärke“ in Form der „Hallstein-Doktrin“, durch die Staaten, die die DDR anerkannten, ihre diplomatische Beziehung zur BRD verloren, um somit den Alleinvertretungsanspruch Bonns „für das gesamte Deutschland“ zu untermauern. Doch als in der zweiten Hälfte der sechziger Jahre diese Konstruktion Bonner Herrlichkeit ihre Wirkung verlor, da viele Staaten der „Dritten Welt“ ihre Scheu vor einer DDR-Anerkennung verloren, war es die „Große Koalition“ aus CDU/CSU und SPD, damals noch wirklich „groß“ mit rund 85 % der Stimmen zum Bundestag, mit ihrem Außenminister Willy Brandt, die vorsichtig neue Pfade betrat, die Brandt seit seiner Wahl zum Bundeskanzler im Herbst 1969 zu pflastern gedachte. Die Verträge mit Moskau und Warschau (1970) und das Viermächteabkommen über Berlin (1971) ebneten den Weg für Verhandlungen zwischen Bonn und Berlin (DDR). Dabei hatten die Treffen zwischen Willy Brandt und DDR-Ministerpräsident Willi Stoph in Erfurt und Kassel 1970 zwar wenig Ergebnisse in der Substanz erbracht, aber den Willen zu Gesprächen, von denen man wusste, dass sie äußerst schwierig sein würden, zum Ausdruck gebracht. Die Hauptziele beider Staaten, die man in diesem Fall nicht so nennen durfte, wenn man auf Seiten der BRD verhandelte, konnten unterschiedlicher nicht sein: Strebte die DDR-Politik nach der staatlichen Anerkennung, wollte ihr Bonner Pendant die humanitären Fragen behandeln und lösen, um die Bande zwischen den Menschen hüben wie drüben als Bindeglied der Nation aufrecht zu erhalten. Willy Brandt und sein kongenialer Mitstreiter Egon Bahr fanden dafür die Formel „Wandel durch Annäherung“. Und als das wichtigste Ergebnis dieser innerdeutschen Entspannungspolitik wurde am 21. Dezember 1972 der „Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik“ geschlossen. An ihn und seine Vorgeschichte möchte diese „Historische Notiz“ erinnern, sich vor allem auch auf die Erinnerungen Willy Brandts, Egon Bahrs und anderer Zeitgenossen stützend.

Vertragliche und politische Voraussetzungen des Grundlagenvertrages
Bundeskanzler Willy Brandt als Vater der Entspannungspolitik, der als Regierender Bürgermeister von West-Berlin und als Bundesaußenminister über eine lange politische Erfahrung im Umgang mit der Politik der SED verfügte und wie kein anderer Politiker seiner wusste, dass man hier nur über kleine Schritte zu Stabilisierungen und Fortschritten im deutsch-deutschen Verhältnis kommen konnte, erinnerte sich: „Das Berlin-Abkommen der Vier Mächte war durch Vereinbarungen zwischen den beiden deutschen Staaten auszufüllen. Schon im Dezember 1971 kam es zum Transitabkommen […); der Berliner Senat schloss ein Besuchsabkommen ab. Besondere Bedeutung erlangte der Verkehrsvertrag mit der DDR vom Mai 1972, dem Monat, in dem die Verträge von Moskau und Warschau den Bundestag passierten. Bevor der vorzeitig aufgelöste Bundestag im September auseinanderging, wurde der Verkehrsvertrag – ohne Gegenstimmen bei neun Enthaltungen – gebilligt.“ (1) Dies war um so erstaunlicher, da die CDU/CSU bei den Verträgen mit Moskau und Warschau heftigste Diskussionen führte, die auch Verratsvorwürfe gegen die Regierung nicht aussparten.
Diese zeitliche Komprimierung der Abschlüsse und des Inkrafttretens der bedeutenden Entspannungsverträge verdeutlichte sowohl die Dringlichkeit solcher Schritte als auch deren internationale Bedeutung. Zwischen den beiden deutschen Staaten gab es nun Verträge, die für Reisende nach West-Berlin und in die DDR mehr Rechtssicherheit schufen. Daran hatten auf Seiten der DDR Staatssekretär Michael Kohl (1929-1981) und Egon Bahr (1922-2015) den Löwenanteil. Bahr zum Transitabkommen: „Uns war klar, dass wir zum ersten Mal seit dem Krieg eine Rechtsgrundlage für den zivilen Verkehr zwischen Westdeutschland und Westberlin geschaffen hatten. Ich empfand es als Skandal, dass die westliche Seite das jahrzehntelang nicht ein einziges Mal gefordert hatte.“ (2) Die Kritik galt der durch Brandt endgültig abservierten Politik gemäß der „Hallstein-Doktrin“: Mit „Pankow“ rede man nicht. Doch „Michael Kohl und ich erprobten und genossen unseren persönlichen „Wandel durch Annäherung“ […] Ich war glücklich, dass die Insel Westberlin näher ans Festland gerückt und seine Bewohner von nun an frei von Schikanen reisen konnen. Brandt hatte sein Versprechen eingelöst, von Bonn aus mehr für Berlin leisten zu können“, erinnerte sich Egon Bahr.(3) Der Erfolg dieses Abkommens und der Gewaltverzichtsverträge mit Moskau und Warschau war so groß, dass nach der vorgezogenen Bundestagswahl vom November 1972 Willy Brandt mit 18 Stimmen aus der CDU/CSU zum Bundeskanzler wiedergewählt wurde, und das nach der Blockadepolitik der Union gegen die Ostverträge und dem versuchten Kanzlersturz vom 27. April 1972, wie sich Franz Josef Strauß verdrießlich erinnerte.(4)

Der Grundlagenvertrag
Wie Peter Brandt über die Eckpfeiler der Entspannungspolitik seines Vaters schreibt, bestand diese in der Überzeugung, „eine Überwindung des Status quo sei nur möglich, wenn man seine Existenz faktisch anerkenne. Das war praktische Dialektik. Ziel sei, die kommunistische Herrschaft zu verändern, nicht abzuschaffen, das gelte auch für die DDR. Eine gewisse Stabilisierung der politischen Ordnung im Osten – damals ein Riesentabu – sei gerade erwünschr, denn durch sie werde der Wiederannäherungs- und Wiedervereinigungsprozess „mit vielen Schritten und vielen Stationen“ kontrollierbar. Und nur so werde die UdSSR ihn akzeptieren.“ (5) Und folglich mussten die Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten auf eine verbindliche politische Grundlage gestellt werden. Einen Ansatzpunkt dazu boten die Rüstungskontrollgespräche zwischen Moskau und Washington. In einem vertraulichen Treffen zwischen dem US-amerikanischen Sicherheitsberater Henry Kissinger und Willy Brandt anlässlich der Olympischen Sommerspiele in München betonte Brandt, „dass friedliche Koexistenz die einzige Chance des Überlebens sei. Für die Absicht, diese Realität in Paragraphen zu fassen (Rüstungskontrollvertrag, H.Cz), könnten die USA mit der Zustimmung der Bundesrepublik rechnen. Entspannung zwischen Washington und Moskau sei gut für Deutschland“. (6) Mit dieser stillschweigenden Übereinkunft im Rücken traf sich Egon Bahr mit Erich Honecker, um einige Essentials der Verhandlungen abzustimmen. Dieser zeigte guten Willen, zu einer Einigung zu kommen. Voraussetzung für Einigungen in praktischen Fragen aber sei das Fortlassen von Formeln wie der „Einheit Deutschlands“, „Wiedervereinigung“ oder „Friedensvertrag“. „Dann kündigte er an, alle Einrichtungen abzubauen, die sich bisher in die inneren Angelegenheiten der BRD eingemischt haben“. (7) Dabei weist Peter Brandt auf ein Paradoxon hin, dass zwischen der BRD und der DDR in der Frage der Einheit der Nation bestand: „In der Bundesrepublik hielt die Staatsführung auch unter der SPD/FDP-Regierung an der Einheit der Nation fest, während für die Gesellschaft gesamtdeutsche Bezüge an Bedeutung verloren – die DDR ging seit 1970 von der Existenz zweier deutscher Staaten aus, was deren Bevölkerung bis weit in die SED mehrheitlich jedoch nicht akzeptierte.“(8)
Der Teufel lag auch bei diesen Verhandlungen im Detail. So einigten sich Bahr und Kohl auf den „kleinen Grenzverkehr“ für 110 Landkreise, für die vier neue Übergänge geöffnet wurden. Bahr hatte vier weitere Übergänge gefordert, was die DDR aber ablehnte. (9) Doch das größte Hindernis jenseits aller mittlerweile gelösten praktischen Fragen blieb die der Nation. Egon Bahr dazu: „In der Schlussphase der Verhandlungen entschloss sich Brandt, Breschnew zu bitten, er möge die DDR dazu bewegen, uns in prinzipiellen Fragen von Friedensvertrag und Nation entgegenzukommen. Damit es für alle Beteiligten ein Erfolg werde, müsse im Vertrag zum Ausdruck kommen, dass es sich bei den deutschen Staaten um solche einer Nation handelt. Ohne entsprechende Formulierungen ist der Vertrag politisch nicht durchsetzbar; er würde auch durch das Verfassungsgericht für ungültig erklärt werden.“ (10) Doch auch dafür fand sich eine Lösung in Form des „Briefes zur deutschen Einheit“, der der DDR-Regierung übergeben wurde. (11) Er enthielt das Bekenntnis der Bundesregierung, in freier Selbstbestimmung in einem Zustand des Friedens in Europa die deutsche Einheit wieder zu erlangen. Außerdem bekräftigte die Bundesregierung ihre Haltung, dass Staatsangehörigkeitsfragen nicht geregelt seien, was ansonsten eine de facto-Anerkennung der DDR als eigene Nation bedeutet hätte. Der Grundlagenvertrag selbst wurde am 8. November 1972 von Bahr und Kohl paraphiert. Er enthielt das Bekenntnis zur UNO-Charta als Voraussetzung für die Aufnahme der beiden deutschen Staaten in die Vereinten Nationen, den Gewaltverzicht, den Willen zu guter Nachbarschaft auf gleichberechtigter Ebene, den Verzicht auf Alleinvertretungsanspruch, den Einsatz für Abrüstung und friedliche Konfliktlösung in Europa, die Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten, die Kooperation für weitere Verträge in der Kommunikation, in Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur, Sport etc. und den Austausch von „Ständigen Vertretern“. (12) Nach der von der SPD triumphal gewonnenen Bundestagswahl wurde der Grundlagenvertrag am 21. Dezember 1972 von den Regierungen unterschrieben. Der Bundestag stimmte am 11. Mai 1973 zu, die Unionsparteien lehnten ihn ab und gingen vor das Bundesverfassungsgericht, das aber die Rechtmäßigkeit des Vertrages attestierte. Die DDR-Volkskammer nahm ihn am 13. Juni 1973 an. Am 21. Juni 1973 trat dieser zentrale Vertrag der Brandtschen Entspannungspolitik in Kraft. Willy Brandt dazu: „Die Mauer konnten wir nicht wegzaubern…Doch war für mich kein Zweifel daran, daß beide deutsche Staaten in der Pflicht stünden, Frieden und Ausgleich im Herzen Europas zu stärken. Ein solcher Dienst in Europa wäre eine späte Wiedergutmachung für das Unheil, das von deutschem Boden ausgegangen war.“ (13) Das lernte schließlich auch die Union zu akzeptieren. BRD und DDR wurden umgehend am 18. September 1973 in die UNO aufgenommen.

Anmerkungen

1) Willy Brandt, Erinnerungen. Frankfurt am Main/Berlin 1992 (2.), S. 232.
2) Egon Bahr, „Das musst du erzählen“. Erinnerungen an Willy Brandt, Berlin 2013, S. 120f.
3) Ebd.
4) Franz Josef Strauß, Die Erinnerungen, Berlin 1989, S. 444ff.
5) Peter Brandt, Mit anderen Augen. Versuch über den Privatmann und Politiker Willy Brandt, Bonn 2013, S.199.
6) Bahr, S. 134.
7) Ebd., S. 135.
8) Peter Brandt, S. 205.
9) https://de.wikipedia.org/wiki/Kleiner_Grenzverkehr#%C3%A4dte_und_Landkreise_des_deutsch-deutschen_Grenzverkehrs, Zugriff am 13. Dezember 2017.
10 )Bahr, S. 139.
11) Vgl. Werner Weidenfeld/Karl-Rudolf Korte (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Einheit 1949-1989-1999, Bonn 1999, S. 245.
12) http://www.documentarchiv.de/brd/grundlvertr.html, Zugriff ebendann.
13) Willy Brandt, S. 233.