Historische Notiz 148

Die Brücke zwischen Adenauerscher „Kanzlerdemokratie“ und „sozialdemokratischem Jahrzehnt“: Die Bildung der ersten „Großen Koalition“ (1966-1969) am 1. Dezember 1966. Historische Notiz Nr. 148 vom 20. November 2016

Die Bezeichnung „Große Koalition“ ist im gegenwärtigen Politikbetrieb mehr oder minder reserviert für ein Regierungsbündnis aus CDU/CSU und SPD. Dabei ist für das Attribut „groß“ nicht einmal die Voraussetzung nötig, dass beide Parteien eine Wählerstärke besitzen, die sie über die weiteren Parteien heraus hebt. Vielmehr gilt, dass Union und SPD bundesweit trotz aller festzustellenden Verschiebungen im Parteienspektrum noch immer die beiden wähler- und mitgliederstärksten Organisationen geblieben sind. Oftmals nämlich existieren in manchem Bundesland längst Kräfteverhältnisse, in denen DIE LINKE oder aktuell die rechtspopulistische AfD zur zweitstärksten politischen Kraft gewählt wurden.
Und etwas Weiteres hat sich gravierend im letzten Jahrzehnt verändert: Galt eine „GroKo“ in der alten BRD bis 1989 noch als „ultima ratio“, als wirklich letztes Mittel zur Regierungsbildung – für alle anderen Fälle gab es die FDP -, so kommen heutzutage stabile Regierungen vielfach gar nicht anders zu Stande. Neuerdings beobachten wir sogar zunehmend „Dreierbündnisse“, was im Rückschluss heißt, dass „GroKos“ allein entweder nicht gewollt oder nicht mehrheitsfähig sind.
Doch blicken wir einmal in der letzten „Historischen Notiz“ des Jahres 2016 auf die Bildung der 1. „Großen Koalition“ der Geschichte der Bundesrepublik zurück. Wir begeben uns deshalb in den Herbst des Jahres 1966.

Das Ende des Wirtschaftswunders
Seit 1949 regierte in der Bundesrepublik Deutschland die CDU/CSU entweder allein oder vor allem mit der FDP gemeinsam. In den ersten beiden Amtsperioden unter Kanzler Konrad Adenauer (CDU) bestanden sogar Koalitionen aus CDU/CSU, FDP und mehreren kleineren Parteien wie der Deutschen Partei (DP) oder dem Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten (BHE), wobei diese nach und nach in den Unionsparteien aufgingen. „Der Alte von Röhndorf“ leitete die Geschicke des Weststaates von 1949-1963. Auf den widerwillig abgetretenen Adenauer (1876-1967) folgte der „Vater des Wirtschaftswunders“, Ludwig Erhard (1897-1977). Ausgerechnet Erhard, dessen Konzept einer „sozialen Marktwirtschaft“ wesentlich die Entwicklung von Wirtschaftswunder und „sozialem Frieden“ in den fünfziger Jahren förderte, erlebte 1966 den ersten schweren Wirtschaftseinbruch der Nachkriegszeit. Noch am 19. September 1965 erreichte die CDU/CSU mit 47,6 % unter Bundeskanzler Erhard eines ihrer immer noch besten Wahlergebnisse für die Union seit 1949. Die SPD unter Willy Brandt als Vorsitzendem und Spitzenkandidaten erreichte mit 39,3 % ihr bislang bestes Resultat seit 1919, blieb aber in der Opposition und hinter den eigenen Erwartungen zurück.
Die Westdeutschen hatten sich während dieser fetten Jahre längst an ein sattes Wachstum, an steigende Löhne und an Vollbeschäftigung gewöhnt. In den frühen sechziger Jahren wuchs das Bruttoinlandsprodukt zwischen 9 und 5,7 Prozent, die Arbeitslosenquote betrug 0,3 Prozent, die Gewerkschaften handelten den Arbeitgebern Jahr für Jahr in den Arbeitnehmerhaushalten spürbare Lohnsteigerungen ab. Doch war die Psyche der Westdeutschen labil: 1966 sank das Wachstum auf 2,8 %, 1967 schrumpfte das BIP sogar um 0,2 %, die Arbeitslosenquote wuchs auf 2,2 %. Die Ursache lag im Rückgang privater und öffentlicher Investitionen, besonders der Maschinenbau kriselte, eine Überproduktionskrise entwickelte sich. Gleichzeitig stiegen die Preise um mehr als 3 %, die Löhne um 9 Prozent, womit neben der Überproduktion noch eine Inflation drohte. Ein von der Regierung Erhard aufgelegtes Sparprogramm verschärfte diese Problematik noch. Doch die CDU/FDP-Regierung tat überdies wenig mehr als an „Maß halten“ zu appellieren, anstatt der Krise „antizyklisch“ entgegenzuwirken. Jedenfalls konnte sich die Regierung nicht auf eine Steuererhöhung einigen, so dass die FDP-Minister am 27. Oktober 1966 zurücktraten.

Die „Große Koalition“
Hinter den Kulissen fanden erste Sondierungen sowohl mit den Unionsparteien als auch mit der FDP statt. Die SPD wollte auf jeden Fall die Chance nutzen, erstmals seit Gründung der BRD in die Regierung zu gelangen. So sondierten Herbert Wehner und Helmut Schmidt mit der Union und Egon Bahr mit der FDP. Doch eine sozialliberale Koalition scheiterte 1966 an der Uneinigkeit der FDP, so dass nur noch die „Große Koalition“ von CDU/CSU und SPD als Option blieb. (1) Herbert Wehner hatte bereits seit Jahren auf dieses Ziel hingearbeitet.
In dieser „Großen Koalition“ übernahm Kurt Georg Kiesinger (CDU), bisheriger Ministerpräsident von Baden-Württemberg und ehemaliges NSDAP-Mitglied, das Amt des Bundeskanzlers, Vizekanzler und Außenminister wurde Willy Brandt, der zugleich SPD-Vorsitzender war. Brandt schrieb dazu: „Angestrebt hatte ich das Bonner Amt zu jenem Zeitpunkt und unter den gegebenen Umständen nicht. Die Große Koalition behagte mir keineswegs“. (2) Egon Bahr ergänzte rückblickend: „Die große Koalition war Brandt zuwider. Am liebsten wäre er Parteivorsitzender geblieben. Doch ein Parteivorsitzender außerhalb des Kabinetts oder ein Vizekanzler mit unbedeutendem Ressort widersprachen nicht nur seinem Stolz, sondern auch seinem Machtbewusstsein und letztlich dem Reiz des Auswärtigen Amtes.“ (3) Von hier aus sollte Brandt grundlegende politische Neuerungen in Angriff nehmen, die ab 1969 voll durchschlagen sollten.
Das Kabinett selbst hätte biographisch kaum unterschiedlicher sein können, widerspiegelte es doch die Frontlinien aus dem Faschismus: Neben Kiesinger besaß auch der SPD-Wirtschaftsminister Karl Schiller eine NS-Vergangenheit, hatte Finanzminister Franz Josef Strauß als Wehrmachtsoffizier gedient, andererseits waren Brandt und Herbert Wehner (Minister für Gesamtdeutsche Fragen) Widerstandskämpfer gegen Hitler und im Exil gewesen, Wehner sogar als Funktionär der KPD. Weiterhin stellte die Union auch später noch bekannte Politiker wie Ernst Benda (Inneres), Hans Katzer (Arbeit), Gerhard Stoltenberg (Familie) und Heinrich Windelen (Vertriebene), die SPD entsandte etwa Carlo Schmid (Bundesrat und Länder), Horst Ehmke, Gustav Heinemann, Hans-Jürgen Wischnewski und Georg Leber. (4) Über Kiesinger schrieb Brandt, dass dieser „zu gescheit und wohlerzogen (war), als daß er Nazi mehr denn übers Mitgliedsbuch hinaus hätte werden können“. Auch sah Brandt Übereinstimmungen in der Notwendigkeit, die wegen der „Hallstein-Doktrin“ festgefahrene westdeutsche Außenpolitik zu modifizieren und zu korrigieren. (5) Die diplomatischen Strafaktionen gegen Staaten, die die DDR anerkannten, hatten die BRD zunehmend isoliert, so dass neue Wege zu beschreiten unumgänglich geworden war. So stellten sich der neuen „GroKo“ folgende politische Hauptaufgaben:
1. Eine Wirtschafts- und Finanzpolitik, die das Land aus der Krise führen und stabilisieren sollte; 2. Eine Neujustierung der Außenpolitik mit Blick auf den Ostblock und die DDR, die man ja bis dato noch gar nicht zur Kenntnis nehmen wollte; 3. Eine mit Blick auf die Gefahren des Kalten Krieges und die Präsenz der Siegermächte formulierte „Notstandsgesetzgebung“; 4. Innere Reformen, z.B. der Bildungs- und Hochschulpolitik. Außerdem dachte mancher an eine Wahlrechtsreform, die ein „Durchregieren“ ohne Koalitionen erleichtern sollte. Und so wurde die historisch erste „Große Koalition“ seit 1928 am 1. Dezember 1966 Wirklichkeit. Noch in der vorausgehenden Nacht hatten sich in der SPD-Fraktion 126 Abgeordnete für und 53 gegen sie ausgesprochen, acht Enthaltungen wurden gezählt. Noch in der selben Nacht erklärte Ludwig Erhard seinen Rücktritt, am 1. Dezember wählten 340 Bundestagsabgeordnete bei 109 Gegenstimmen und 23 Enthaltungen die Regierung Kiesinger/Brandt. Flankiert wurde die neue Regierung der bisher einander befehdenden Fraktionen der CDU/CSU und der SPD durch starke Fraktionsvorsitzende, bei der Union Rainer Barzel, bei der SPD Helmut Schmidt. (6)
Willy Brandts Vorbehalte gegen die GroKo und seine Neigung zu einem Bündnis mit der FDP trugen dennoch in Nordrhein-Westfalen erste Früchte, wo die „Jungtürken“ der Liberalen, Walter Scheel, Hans Dietrich Genscher und Willy Weyer, den CDU-Ministerpräsidenten Franz Meyers stürzten und am 8. Dezember 1966 Heinz Kühn, den aus der Arbeiterbewegung stammenden Kölner Sozialdemokraten, zum zweiten Ministerpräsidenten der SPD in NRW machten. (7)

„Magisches Viereck“ und Notstandsgesetze – die Politik der Großen Koalition
Zahlreiche bedeutende Aufgaben lagen vor der neugebildeten Regierung. Besonders die Außenpolitik bzw. die Politik gegenüber dem zweiten deutschen Staat, der DDR, deren Erwähnung man während der Adenauerschen Kanzlerdemokratieära tunlichst vermied, indem man von „Pankow“, der „Sowjet-“ oder „Ostzone“ oder vom „Phänomen“ sprach, standen auf dem Prüfstand. Willy Brandt als neuer Außenminister dazu: „Die hohe Zeit des Kalten Krieges war vorüber. So geboten legitime nationale Interessen, die bundesdeutsche Politik gegenüber Moskau und dessen Bündnispartnern zu entschlacken. Wir wußten, wohin wir gehörten. Und lernten, daß die Loyalität gegenüber und die Freundschaft mit dem Westen ergänzt werden müsse durch Ausgleich und Zusammenarbeit mit dem Osten.“ (8) Doch sperrte sich die Union gegen allzu schnelle Kurskorrekturen. Trotzdem begann Brandt in seiner Politik, die Abkehr von der anachronistischen „Hallstein-Doktrin“ zu vollziehen, „auch gegenüber der vorherigen Bundesregierung, die immer noch auf der Wiederherstellung Deutschlands in den Grenzen des Jahres 1937 bestanden hatte. Der Krieg könne nicht mit juristischen Formeln nachträglich gewonnen werden.“ (9) Und bis 1969 normalisierte die Bundesregierung ihre Beziehungen zu den sozialistischen Staaten Jugoslawien und Rumänien, was durchaus ein bedeutendes Signal in Richtung Moskau und Berlin (DDR) sein sollte.
Doch mindestens genau so wichtig war die Überwindung der Wirtschaftskrise, die weniger ökonomisch als sozialpsychologisch einen dramatischen Einbruch in das Wirtschaftswunderempfinden bedeutete. Unter der Ägide von „Plisch“ und „Plum“, gemeint waren Karl Schiller und Franz Josef Strauß, bezog man die Gewerkschaften und die Unternehmerverbände in eine „Konzertierte Aktion“ ein und legte 1967 ein Konjunkturprogramm auf, das vor allem Investitionen in Bildung, Infrastruktur, Sozialpolitik und zugunsten von strukturschwachen Regionen vorsah. Flankiert wurde dieses nach dem antizyklischen, also der Konjunkturkurve entgegenlaufenden Prinzip gestrickte Programm vom „Stabilitätsgesetz“; mithilfe der „Globalsteuerung“ sollten die Rahmenbedingungen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung gesteuert werden, ohne dirigistisch zu sein. Über die bisherige Kreditpolitik hinaus sollte der Staat sein Instrumentarium erweitern, und zwar um die folgenden vier Ziele des „magischen Vierecks“ anzusteuern: 1. Geldwertstabilität, 2. Vollbeschäftigung, 3. angemessenes Wirtschaftswachstum, und 4. außenwirtschaftliches Gleichgewicht. (10)
„Magisches Viereck“ deshalb, da mancher Zielkonflikt entstehen konnte, z.B. zwischen Geldwertstabilität und Wirtschaftswachstum. Doch sollten die „Sozialpartner“, also Wirtschaft und Gewerkschaften hier „konzertiert“ im Gemeinwohlinteresse agieren. Rückblickend kann man sagen, dass gerade das „Stabilitätsgesetz“ half, die alte BRD aus so manchem Krisengewässer heraus zu lotsen, auch wenn dadurch die Kampfkraft der Gewerkschaften „gezähmt“ wurde. Ausgerechnet der Schrödersche (SPD) Neoliberalismus der Agenda 2010, aber auch schon die auf die Geldwertstabilität orientierte Politik seines Vorgängers Helmut Kohl (CDU) drängten die Gewerkschaften aus diesem Prozess hinaus.
Doch die „Große Koalition“ sah sich einer „Herkulesaufgabe“ gegenüber, die innenpolitisch zum Sprengsatz zu werden drohte. In Zeiten des Kalten Krieges drängte die Bundesregierung auf eine „Notstandsverfassung“, wobei sich der Opposition der Verdacht bemächtigte, der Weimarer Notstandsartikel 48, der u.a. Hitler an die Macht gebracht hatte, könne wiederkehren. Eine außerparlamentarische Gegenbewegung, getragen von Wissenschaftlern wie Wolfgang Abendroth und Helmut Ridder, Studentenorganisationen wie dem SDS, dem LSD sowie Gewerkschaften, allen voran die IG Metall, begann sich zu formieren. Am Widerstand der Gewerkschaften scheiterte der Versuch der Bundesregierung, die SPD bis 1965 für die Notstandsgesetzgebung, die eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit benötigte, zu gewinnen. 20.000 Menschen demonstrierten am 30. Oktober 1966 gegen die Notstandsgesetze, vor allem die Gewerkschaften hatten mobilisiert. Doch 1966/67 forcierte die Große Koalition nun die Gesetzesberatung, begleitet von heftigen Protesten aus den Hochschulen, der Kunst und einigen DGB-Gewerkschaften. Doch am 27.Mai 1968 beschloss der Deutsche Bundestag in namentlicher Abstimmung die in das Grundgesetz eingreifenden Notstandsgesetze. 100 Abgeordnete, darunter 53 der SPD und 46 FDP-Parlamentarier, stimmten dagegen, 384 dafür. Dadurch war die 2/3-Mehrheit erreicht – im Gegenzug entfielen alliierte Hoheitsrechte zum Schutz ihrer Streitkräfte. Damit hatte die BRD ein Stück Souveränität erhalten, aber gleichzeitig zu spüren bekommen, dass sich Grundrechtseinschränkungen nicht mehr ohne Weiteres vornehmen lassen würden, so wie es noch in Weimar geschehen war. (11)

Die Große Koalition – ein Fazit
Diese Debatte katalysierte die Herausbildung einer „Außerparlamentarischen Opposition“ (APO) im Weststaat, bestehend aus der Studentenbewegung, der Bewegung gegen den Vietnamkrieg, der Anti-Notstandsgesetzbewegung und aus weiteren Initiativen der Friedens- und der Frauenbewegung. Die FDP als parlamentarische Opposition konnte wenig bewirken, so dass das politische System der BRD aus dem Inneren heraus immobil wurde. Die „Achtundsechziger“ waren geboren. Dass sie es waren, die letztlich 1969 das „sozialdemokratische Jahrzehnt“ (Bernd Faulenbach) möglich machten, verdankt sich auch der Strategie der SPD in der GroKo, nicht zu polarisieren, sondern zu integrieren. Doch gab es auch erhebliche Gefahren von Rechts: die NPD kam in manchen Landtag.
Und dennoch liegt in dieser Integrationsleistung im Innern der BRD das historische Verdienst dieser dreijährigen Liaison. Sie hatte zugleich integriert als auch differenziert: „Objektiv hatte es deutscher Wahrhaftigkeit gedient, daß an der Spitze der Regierung ein „Mitläufer“ und ein „Emigrant“ zusammen wirkten. Aber umsonst war auch dieses Stück „Aussöhnung“ nicht zu haben. Es mußte ein doppelter Preis entrichtet werden, denn die parlamentarische Demokratie geriet gleich von zwei Seiten unter Druck. „Links“ trat eine Opposition hervor, die sich außerparlamentarisch nannte und die Sozialdemokratie kurzzeitig mehr schwächte als auf Trab brachte, vom „rechten“ Rand her rückten in die Landtage Leute ein, die Neonazis zu nennen ich wenig einleuchtend fand; ich vermochte an ihnen Neues nicht zu erkennen.“ (12) Und so stellt derjenige, der jüngere GroKos in Augenschein nimmt und mit der Regierung Kiesinger/Brandt vergleicht, verwundert fest, dass bei aller Skepsis und trotz der Notstandsgesetzgebung diese GroKo doch Substanzielles bewirkt hat, denkt man an BAFöG oder die Abkehr von der „Hallstein-Doktrin“. Vielleicht lag es ja auch an der politischen Substanz der damals handelnden Akteure.

Anmerkungen
1) Vgl. Egon Bahr, Das musst du erzählen. Erinnerungen an Willy Brandt, Berlin 2013, S. 51f.
2) Willy Brandt, Erinnerungen, Frankfurt/Main und Berlin 1992 (2.), S. 168.
3) Bahr, S. 52.
4) Ebd., S. 52f.; https://de.wikipedia.org/wiki/Kabinett_Kiesinger, Zugriff am 18. November 2016.
5) Brandt, S. 169.
6) Peter Borowsky, Deutschland 1963-1969, Hannover 1983, S. 66f.
7) Ebd., S. 67; Walter Forst, Kleine Geschichte Nordrhein-Westfalens, Düsseldorf 1986, S. 172ff.
8) Brandt, S. 170.
9) Bahr, S. 59f.
10) Borowsky, S. 72f.
11) Vgl. Richard Heigl, Oppositionspolitik. Wolfgang Abendroth und die Entstehung der Neuen Linken, Hamburg 2008, S. 176-237; Zu den Inhalten der Notstandsgesetze siehe https://de.wikipedia.org/wiki/Deutsche_Notstandsgesetze, Zugriff am 20. November 2016; Gesetzestext siehe http://www.documentarchiv.de/brd/1968/grundgesetz-notstandsgesetze.html, Zugriff ebendann.
12) Brandt, S. 263f.